所以本篇我們來討論《政府數字化轉型與數字政府建設》第二關鍵問題——部門間數據共享實現的機制。

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數據共享前的因素考量

       政府部門間數據共享之所以推進的不好，或者說實現政府部門數據共享有難度，主要的影響因素是什么？我們做一個梳理：

       因素1：要共享哪些數據？是否有依據的法律？比如你希望某一個職能部門把數據拿出來，但對方不愿意，其理由往往是要你提供政策文件或者相關規定，要求原單位必須提供這些數據。

       因素2：如何進行共享？比如說你想用一個部門的數據，是對原始數據的定期拷貝、上傳，還是通過接口方式實時同步？還是原始數據不動，只是核驗、比對結果的反饋？

       因素3：共享出的數據使用權限和邊界是什么？怎么去使用？是不是被他用？不是說一股腦的讓部門把數據都拿出來，共大家隨便使用。

       因素4：潛在的安全風險、爭議及責任明確問題。如果部門把數據拿出來，其他部門在使用過程中干什么原部門都不知道，所帶來的一些風險還要原部門承擔的話，原部門勢必不愿意共享數據。

       之所以導致了上述問題的存在，從根本上是與政府的職能結構有關系。我們都知道，從咱們政府的行政架構上有兩大特點：

       1. 職責同構：上下一般粗，上級政府有什么樣的職能和職能部門，下級政府同樣有這些職能和職能部門；

       2. 條塊分割：政府每個職能部門都有它的職能和履行職能的方式，所以橫向就容易出現各管一塊、各管一段的現象。

       實際上不管職責同構還是條款分割，反映到信息化方面來，它帶來的一定是低效配置、重復建設！一定是資源分散、信息孤島！

       比如群眾在網上辦事，希望是進入一個統一的平臺。但因為「職責同構」的問題存在，可能市級、縣級、區級... 每一級都在建平臺，群眾用起來就非常不方便；再加上橫向「條塊分割」的問題，政府搞信息化，下面每個部門都要搞信息系統和信息平臺，所以在群眾辦事的時候，就會遇到很多的APP需要下載，在政府網站上有很多的鏈接需要點擊，這帶來了非常大的效率問題。

       反映到數據空間里來，這些橫向之間不同業務需要的系統，會發現這些大量的數據想聚合很難。物理的聚集不了，邏輯的通不了，從縱向來講，該上的上不去，該下的又下不來。

       這兩個問題解決不了，業務協同就很難。提升政府的監管和服務水平就會有很多的障礙。

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部門數據共享模式分析

       所以我們要搞共享，要實現政府部門之間能夠相互的使用數據，其方式一般的分這兩類：

       1. “一對一”模式

       “一對一”模式也是傳統的模式。比如說政府部門在履職的過程中，需要另外一個部門的數據，但沒有統一集中的平臺，也沒有基于這種目錄交換的邏輯共享的體系，那怎么辦呢？

       這時候可以通過兩個部門的領導去談，通過一事一議的方式，或者靠上級領導組織辦公會協調的方式，來推進數據的共享使用。

還有就是靠感情、靠關系的方式，比如兩個部門的領導是黨校同學，有時候要用數據就可以直接拿到了。但這種靠感情看關系的實現機制很不穩定，如果出現領導變更了，可能就拿不到數據了，這就會影響數據共享的可持續性。

       2. “中心化”模式

       什么是中心化的模式呢？就是數據共享無論通過物理集中還是邏輯集中，都要搭建一個共享交換平臺，任何部門想使用其他部門的數據，都通過共享交換平臺來獲得數據。

       平臺上的數據有可能是物理集中，也可能是通過共享交換平臺去調取別的部門的數據。

       這種“中心化”的模式就需要成立一個專門的數據管理機構，要搭建一個數據共享交換的平臺，來實現政府數據的使用。但同時我們也要注意到，這種模式也存在一定的問題：

       1. 共享需求不明確。因為是先收集數據再進行共享，收集到的數據往往和實際需求存在顯著差異。比如疫情防控早期階段，對相關數據需求很大，這時才發現原來各地的平臺都不能滿足疫情防控的需要，于是又重新進行數據整合，各個地方就出現了健康碼等類似的工具和平臺，才使得疫情防控工作得到一個根本的改觀。

       2. 數據資源質量差異大。前面也提到了，因為是部門導向的信息化，每個部門建的系統和平臺，其外包公司不一樣、基礎開發軟件不一樣、數據定義不一樣、數據標準也不一樣，所以把這些數據共享會發現差異很大。再加上擁有這些數據的部門，信息化能力不一，有的可以派專人維護更新，有的根本沒人負責，還有些地方的數據運維完全交給第三方公司來做，現如今市場競爭很厲害，這個公司可能早就不存在了。所以通過“中心化”模式就會遇到這些問題。

       3. 部門配合意愿不強。為什么會意愿不強？因為這些數據一旦拿出來之后，原部門就管不了了，萬一產生爭議和風險，板子又要打過來，再加上這些數據還會存在一些問題，真的匯集起來，有些原部門就會擔心暴露工作中的一些問題。

       4. 數據有效性無法保證。數據傳輸過程中多了一次中轉，往往不好確定數據的實效性和準確性。

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實現數據共享的關鍵點

       既然出現這么多問題，這些問題該如何破解呢？讓各個部門把數據能有效的共享交換使用，以下4點是必須做到的：

       1. 明確權屬問題。需要保證共享不改變數據的歸屬權，解決數據提供部門的后顧之憂。

       2. 解決信任問題。一方面是使用方對數據的信任，保證數據是有效的、完整的；另一方面是提供方對數據不被它用的信任。

       3. 保證可追溯。共享的提供和使用過程要可追溯，解決糾紛，明確責任。如果數據用在不該用的地方或者產生了隱私安全問題?？梢宰匪莸竭@個問題出在哪個環節上，該由哪個部門來負責，這樣在數據使用過程中，可以確認權責，建立出權責匹配的問責體系。

       4. 做到可持續。達成共享之后，只要條件不變就能一直共享下去，降低部門間的溝通協調成本，最終才能夠達到我們所希望的結果。

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數據共享破解之法

       既然這樣，在當前我們推進政府數字化轉型和數字化建設過程中，該怎么去思考這些問題？

       首先，要對政府部門在政務數據的管理和使用中要進行確權，各個部門該承擔什么樣的權責，需要進行明晰。

       如下圖，我們通常說數據共享使用涉及到三個方面：①數據的擁有方或叫歸屬方；②數據的使用方；③對數據平臺行使管理職能的管理方。

       而對上述三方，我們要分別賦權，明確其權利和責任。

       數據歸屬權

       ——指存儲、掌握政務數據資源，可對數據內容進行定義、解釋的權利；

       掌握數據歸屬權的部門一般應承擔政務數據的收集、整理、維護、更新等工作，對數據資源的完整性、數據質量、數據標準負責，并可以根據自身需要優先使用、支配數據資源。

       數據使用權

       ——指使用政務數據資源的權利；

       各地各部門在使用政務數據的過程中，應根據業務需求的實際情況，按照最低限度申請使用的權限，要明確使用方式，并遵守相應的權限要求，在規定的范圍和界限內來使用政務數據資源，不能隨意它用或亂用。

       共享管理權

       ——指決定政務數據能否共享、如何共享的權利；

       在政務數據資源的共享使用中，應由擁有共享管理權的部門，充當調度、協調、仲裁的角色，對數據共享中出現的爭議和問題進行處置和裁決，對不按照規則存儲、維護和使用數據的部門進行責任追溯；

       數據共享過程中的共享管理權，可有擁有數據歸屬權的部門掌握，也可以由不擁有數據歸屬權或使用權的第三方部門掌握（如政務資源中心、大數據管理局等）。

       以上，基于這三方權力的確認，就比較容易建立起一種數據共享使用中的可信機制，我們把這套機制稱為叫基于“三權分置”的跨部門數據共享模式。

       這樣，數據共享就不再是一個靠感情靠關系，也不再是一個不強調權責、沒有信任機制的傳統共享模式。

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實踐案例與圖解

       “三權分置”的共享模式，是目前很多地方在數字政府建設中最常探討的一種選擇。

       一方面通過對這三種權利分別的設置，建構相應的制度規則來予以規范；另一方面還可以利用技術手段（比如區塊鏈和智能合約），把整個共享交換的過程管理起來，建立一個可信的、可以追溯的、保證安全等問題的機制。

       下面分享一個案例，是某地區基于這種“三權分置”的理念，實現科學數據共享交換的機制：

       上圖，可以看到這個機制里面區分了數據使用方、數據提供方和共享管理方。在其中非常巧妙的加入了一個「目錄鏈」，這就把政府的職能和數據掛起鉤來。

       按照三定方案，政府的職能都可以進行梳理和細化，其結果可以和系統對應起來，系統又可以和數據對應起來。所以從智能目錄到數據目錄建立起來一個共享關系。

       要注意的是：這里的區塊鏈，上鏈的非原始數據，而是數據目錄。比如說某個部門要用另一個部門的數據，在區塊鏈上記錄的，只是在哪個時間用了對方哪條數據，并不是這個目錄下的原始數據上鏈，這樣會大大提高共享交換的效率。

       所以，按照這種方式理念來落地實施，目前該地區的數據共享已初步顯現成效。

來源：一窗研究院